Дмитрий Шорников: «Закон об охране Байкала — всего лишь рамочный»

Проект «Научные weekend`ы», состоящий из 28 встреч сотрудников Иркутского государственного университета с горожанами, близится к завершению — до конца года состоятся еще четыре лекции. В минувшую субботу, 17 ноября, заведующий кафедрой международного права и сравнительного правоведения Юридического института ИГУ Дмитрий Шорников прочел лекцию «Право Байкала: постановка проблемы».

Фото с сайта about-planet.ru

Почему мы об этом говорим?

— Я предлагаю начать с того, почему вообще возникает такая проблема. Для жителей Иркутска и области очевидно, что Байкал — это мировая жемчужина: регулятор климата, запас воды и прочее. На нас лежит особая ответственность по защите этого объекта. Право — это наиболее универсальный механизм защиты. Право Байкала у каждого ученого вызывает свои ассоциации. Попробуем говорить об этом с академической точки зрения: это совокупность норм — от международных до локальных актов, объем даже международных законов о Байкале достаточно велик. Применение норм права — это вторая сторона такой деятельности и даже в чем-то более важная. Недостаточно просто придумать правило и даже закрепить его, но будет ли оно работать? Есть третья составляющая: правоприменительная деятельность должна соответствовать правовому сознанию граждан. Работа должна идти с двух сторон: формирование права сверху — и формирование права снизу, через повседневные традиции, которые мы создаем каждый день и которые влияют на нас больше, чем писаное право.

Если мы не учитываем интересы участников применения права, то право превратится в пустую ширму — оно будет существовать, но не будет работать. Выявление этих участников – одна из самых сложных и интересных задач. Мы должны понимать не только ответственность, которая наступает за нарушение права, но и стимулы, которые действуют до наступления этой ответственности. Если когда-то в прекрасном будущем России такие стимулы будут созданы, нужда в ответственности вообще отпадет. Право Байкала – это не только экология, не только охрана природы, но и градостроительство, туризм (одна из наиболее болезненных проблем), отношения земельные, лесные и полезных ископаемых. Фактически, под правом Байкала мы можем понимать все — от экологии до семейных отношений.

В самом первом приближении, право Байкала — это формирование, восприятие и применение норм и правил проживания на озере местных жителей, туристов и обитателей его глубин, то есть жизнь в самом широком смысле слова.

Обычное право

Традиционное восприятие Байкала коренным местным населением описывается словосочетанием «священное море». На протяжении тысячелетий — а право Байкала формировалось не менее двух тысяч лет — правила жизни формировались как религиозные нормы. Например, белоголовый орлан считался первым шаманом на Байкале, и убивать его было нельзя ни в коем случае. Такие нормы не очень входят в обычное право, законы и приказы, но это и не нужно, это и так всем понятно.

На Байкале в 1226 году, точнее говоря, в бассейне Селенги, был создан первый в мире заповедник в современном смысле слова, это было сделано в Монголии — заповедник Богд-Хан. В 1770-х годах граф Шувалов был владельцем многочисленных тюленьих и рыбных промыслов в разных районах страны, в том числе и у нас на Байкале, и именно из-за этого были введены первые правила рыболовства. Первым государственным заповедником в Сибири стал Баргузинский — специально для охраны соболя. В 1914 году прошла экспедиция, которая дала оценку и удачное решение экологической проблемы. Популяция соболя была восстановлена, а акт о создании заповедника стал фундаментом охраны озера и запрета на добычу природных ресурсов — правила рыболовства были именно правилами добычи таких ресурсов.

Участок Всемирного природного наследия

В 1996 году Байкал стал участком Всемирного природного наследия. В декабре того года в Мексике ХХ сессия ЮНЕСКО приняла такое решение, и это событие свершилось на основании специального международного соглашения от 1972 года, ратифицированного СССР в 1988 году. Иногда спрашивают: для нас этот статус обременение или мы что-то от этого получили? Я скажу так: только благодаря этому статусу мы смогли остановить строительство ГЭС в Монголии, хотя бы на время.

Участок был определен как «акватория озера с островами и прибрежная территория до гребней хребтов, а также прилегающие к озеру особо охраняемые территории». Прошло 22 года, и мы до сих пор спорим о границах. Тем не менее это был большой шаг вперед, и закон об охране озера Байкал от 1 мая 1999 года разрабатывался 10 лет только юристами, а если говорить о концепции, то работа шла несколько десятилетий. Различные научные и общественные объединения, депутаты разных уровней предлагали свои варианты — всего их было около 15. Среди них были достойные документы, которые заслуживали внимания не меньше, чем принятый в итоге вариант, но он стал важным промежуточным этапом.

Если вернуться назад, то по отдельным аспектам законодательства работа шла с 1950-х годов. В 1920–1950-е годы были отдельные акты по рыбному промыслу, но Байкал как единый объект права не воспринимался. В 1960–1980-е годы шла очень серьезная борьба, и общественное обсуждение строительства БЦБК было одной из первых крупных экологических дискуссий. В это время были приняты несколько постановлений, ограничивающих антропогенную нагрузку на озеро. Их часто ругают и говорят, что они были неэффективны, но если бы их не было, не было бы и закона об охране Байкала. Многие нормы были приняты именно тогда, например, ограничение работы БЦБК и Селенгинского ЦКК.

Чтобы принимать эти правила, было проведено огромное исследование, комплексный мониторинг озера, который состоял в итоге из многих десятков томов, — я даже не думаю, что мы сейчас смогли бы повторить такую работу. Закон об охране озера Байкал по объему очень небольшой, в конце 1990-х вообще законы были компактнее. Но он был именно рамочным и предполагал принятие множества подзаконных актов разных уровней, от федеральных до местных. Все понимали, что без этих актов закон работать не будет. Тем не менее он закрепил понятие «Байкальская природная территория» — то есть само озеро, водосборная зона, особо охраняемые территории и зона атмосферного влияния (до 200 км от берега), где находится Иркутско-Черемховский промышленный узел.

Эта территория делится на три зоны. Центральная экологическая зона или «ядро» — озеро с островами и водоохранная зона с особо охраняемыми территориями. Это зона жесткой охраны, тут все нормы все запрещают, любое воздействие. Далее буферная зона — водосборная зона в пределах РФ. Тут действует режим компромиссного воздействия: запрещено воздействие на притоки Байкала. Третья зона — зона атмосферного влияния, то есть юг Иркутской области с его промышленностью. Тут по замыслу разработчиков нужно было добиться жесткого ограничения выбросов в атмосферу.

Помимо этих территорий и зон закон ввел понятие «виды деятельности, запрещенные на Байкале». В самом законе эти виды почти не упоминаются, перечень таких видов принимает и корректирует правительство. Не так давно мнение специалистов и мое внутреннее ощущение наконец совпали: работу Иркутской ГЭС официально признали не влияющей на колебания уровня Байкала — это его внутренние циклы, ГЭС и административное регулирование просто сделали эти колебания более мягкими. Есть дискуссия по обороту земель. Есть точка зрения, что можно разрешить оборот земель, но составить для собственников и арендаторов жесткие правила использования — что можно и чего нельзя делать на берегах. Есть другая точка зрения, что оборот земель нужно полностью запретить. Я полагаю, что при любом принятии решения нужно провести длительную и подробную дискуссию, потому что слишком велик риск при принятии того или иного варианта.

НИИ ПрОБа

В следующем году мы отметим 20 лет закону о Байкале, и это вполне зрелый возраст, пора уже за что-то отвечать, как говорится. Постепенно вокруг закона сформировался целый свод разных правил, насчитывающий сотни документов, которые часто между собой не соотносятся и друг другу противоречат. В конце 2017 года даже была создана Байкальская межрегиональная прокуратура, которая пытается все эти законы соблюдать. Прокуратура, как орган, надзирающий за соблюдением законов, как правило, выбирает наиболее жесткий вариант запрета. Переход Бурятии из Сибирского федерального округа в Дальневосточный на работу прокуратуры и вообще на правовой режим на Байкале никак не повлияет — просто произойдет включение Бурятии и Забайкалья к программам развития Дальнего Востока, их бюджет подкачают федеральными деньгами, и все.

Мы сегодня живем в иной социально-экономической обстановке, появляются новые риски (например, планы Монголии по строительству ГЭС в бассейне Селенги), но приходится признать, что системного научно-юридического исследования рационального природопользования у нас не было. Юридический институт ИГУ более 20 лет работает над этими вопросами, у нас есть статьи, монографии и материалы конференций по этой теме. По нашей инициативе в мае 2018 года создан НИИ Правовой охраны Байкала (НИИ ПрОБа). Я мало чем так горжусь в жизни, как этой аббревиатурой.

Чем мы планируем заниматься? К сожалению, природоохранное законодательство в нашей стране сильно уступает всем другим видам законов. Мы хотим провести полномасштабный анализ современного состояния законов. Есть такой международный принцип устойчивого развития — «нынешнее поколение должно жить так, чтобы будущие поколения не страдали» (в общем виде). На Байкале это означает, что мы должны принимать законы, проведя юридический анализ и естественно-научный анализ. Если это будет, то законодательство будет стоять на двух ногах, а не на одной. На Земле есть и другие уникальные природные объекты, по поводу которых принимают законы и ведут правоприменительную деятельность. Мы должны изучать эту практику, а не изобретать авторский велосипед, который, может быть, далеко и не уедет. Проще изучить и использовать чужой опыт, предлагая в ответ и свое.

Проблема охраны Байкала, на мой взгляд, не в ужесточении ответственности, а в исполнении действующих запретов и норм. Когда-нибудь мы можем прийти к тому, что создадим параллельную реальность: есть список прекрасных мер по охране озера Байкал, ничего нельзя, а реальная жизнь регулируется не законом, а договоренностями, не имеющими ничего общего с законом. Сейчас мы работаем над корректировками к закону, о которых я пока не хочу говорить, и пытаемся ответить на многие возникшие вопросы — в частности, о строительстве жилья на Ольхоне, о покупке участков иностранцами и многом другом. Проблема не в том, например, чтобы запретить туристов, а в том, чтобы их поток приносил пользу региону.

ИА «Альтаир» присутствует в самых популярных соцсетях.
Присоединяйтесь к нам:
Telegram
Одноклассники
Вконтакте

Поделитесь новостью с друзьями: